Le eccezioni e la regola: ecco alcune considerazioni sullo stato di emergenza

di Paolo Pombeni

Ormai negli ultimi anni dell’attuale fase politica abbiamo esaurito tutti gli aggettivi che descrivono i dibattiti in corso: lunari, stellari, senza capo ne coda, improvvisati e via elencando.

Vale ovviamente anche per la questione della proroga dello stato di emergenza improvvidamente buttata lì dal premier Conte e poi subito ridimensionata, pasticciata e quant’altro (ma nessuno gli ha insegnato l’opportunità di pensare prima di aprire bocca?).

Tuttavia più che insistere sulla scarsa sensibilità dell’attuale presidente del Consiglio nel valutare la portata della situazione in cui si trova ad operare, vale la pena di sottolineare come si stia perdendo l’occasione storica per regolamentare una condizione che non si pensava potesse presentarsi, ma che adesso sappiamo essere nel novero delle cose possibili. Perché il problema non è solo discutere di quanto possa essere opportuno disporre di poteri d’intervento veloci per far fronte ad emergenze molto complesse, e neppure perdersi a ragionare se Conte possa avere la tentazione di fare l’Orban de noantri, quanto piuttosto quello di prendere coscienza che in questo momento il nostro paese non ha un quadro legislativo, di profilo costituzionale, con cui gestire emergenze di grande portata.

Partiamo da una premessa: strumenti per operare in stato di emergenza ce ne sono già e sono anche stati adottati senza suscitare alcun problema particolare. Quando si sono avuti terremoti, inondazioni o altre calamità fisico-naturali, si è sempre trovato modo di far ricorso a poteri emergenziali posti a disposizione delle autorità che quegli eventi dovevano fronteggiare. Il fatto è che non si trattava di emergenze del tipo di una pandemia, potenzialmente estesa a tutto il territorio nazionale in un contesto di coinvolgimento in una tragedia mondiale, ma di calamità circoscritte che richiedevano in realtà pochi interventi facilmente accettabili con un comune ragionamento di buon senso (peraltro anche in alcuni di questi casi non sono poi mancati pasticci ed abusi). Soprattutto era evidente per quel tipo di eventi che le emergenze in senso proprio avrebbero avuto una durata circoscritta e limitata (quanto alla gestione delle loro conseguenze è un altro paio di maniche).

Nel caso della pandemia siamo in presenza di una emergenza di portata notevole, sia o meno accettabile di paragonarla alle emergenze che una nazione può affrontare in caso di guerra. Ben pochi però sembrano porsi il problema del contesto politico e giuridico in cui sarebbe auspicabile ci si muovesse.

Il primo punto riguarda chi deve avere la titolarità della dichiarazione dello stato di emergenza. L’unico paragone al momento possibile è appunto con la dichiarazione di guerra, che è sottoposta, in tutti i regimi veramente costituzionali, al vaglio del parlamento e non è nella postetsà del solo governo. Il problema è che in questo caso non si tratta di un evento chiaramente evidente di suo (che un terremoto o una alluvione sia una emergenza risulta chiaro da sé, non c’è bisogno di un vaglio parlamentare) ed è questo il primo punto che dovrebbe essere affrontato. Non si può tranquillamente dire che una pandemia sia un fatto evidente di suo (una epidemia influenzale normale richiederebbe uno stato di emergenza?), né che ad un governo basti nascondersi dietro il parere di un qualche comitato tecnico, che, fra il resto, è quasi sempre di nomina politica. Dunque quanto meno la dichiarzione dello stato di emergenza dovrebbe essere competenza di una legge regolarmente licenziata dal parlamento.

Non  si obietti che così “si perde tempo” per l’incapacità delle assemblee parlamentari di decidere rapidamente. Anche a prescindere dal fatto che si dovrebbe avere un po’ di fiducia nel senso di responsabilità dei parlamentari almeno nei momenti di supremo interesse nazionale e umanitario, la legge potrebbe benissimo prevedere un dibattito molto concentrato nei tempi. Accanto a questo dovrebbe prevedere un quorum qualificato per l’approvazione del provvedimento. Lasciare in mano ad una qualsiasi maggioranza un’arma potenzialmente molto pericolosa come lo stato di emergenza non è politicamente saggio: non si può mai sapere in che mani finirà un domani e anche il politico che può apparire inizialmente molto equilibrato può perdersi per strada distratto, per così dire, dai suoi apparati burocratici a cui può far gola il surplus di potere che possono trovarsi fra le mani.

Conosciamo anche qui l’obiezione: ma come si fa ad avere una maggioranza qualificata se si è in un contesto di forti contrapposizioni politiche? Qui si colloca uno dei problemi fondamentali che specialmente nelle nostre condizioni attuali non si vuole affrontare: nel caso di reale stato di emergenza eccezionale la soluzione obbligata è un governo che possa essere riconosciuto come di unità nazionale (di nuovo: è quel che si è verificato nelle temperie delle guerre). Questo è ciò che non piace a chi guida governi di maggioranza politica non particolarmente saldi e che lo spinge invece a cercare di trarre vantaggio dal “decisionismo” e dal protagonismo mediatico che garantisce lo stato di emergenza.

Tuttavia il tema vero che pone lo stato di emergenza, se tale è realmente, è che si sospende (speriamo solo si sospende) almeno fino ad un certo punto il sistema dei checks and balances e dei diritti che caratterizzano un sistema costituzionale maturo. Per questo vanno fissati limiti molto rigorosi a questi poteri di intervento oltre le regole e soprattutto vanno ristretti solo a quei campi dove realmente non ci siano alternative. Diciamolo papale papale: per comperare i nuovi banchi per le scuole o le mascherine non c’è bisogno di un commissario dotato di poteri straordinari per lo stato di emergenza, basta una modesta norma ordinaria ad hoc. Sabino Cassese ha già ricordato con tutta la sua autorevolezza che strumenti giuridici per fronteggiare le necessità impellenti dell’epidemia ce ne sono già più che a sufficienza.

Non è il caso di manomettere un sistema costituzionale, per di più senza neppure il coraggio di farlo apertamente, per compiacere le pulsioni decisioniste di politici e tecnici che si illudono così di passare alla storia. Può darsi che riesca loro, ma non nel senso che immaginano. E a noi questo preoccupa molto.